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조합 설립 근거 ?
지방자치법 제159조(지방자치단체조합의 설립) ① 2개 이상의 지방자치단체가 하나 또는 둘 이상의 사무를 공동으로 처리할 필요가 있을 때에는 규약을 정하여 그 지방의회의 의결을 거쳐 시·도는 행정안전부장관의, 시·군 및 자치구는 시·도지사의 승인을 받아 지방자치단체조합을 설립할 수 있다. 다만, 지방자치단체조합의 구성원인 시·군 및 자치구가 2개 이상의 시·도에 걸치는 지방자치단체조합은 행정안전부장관의 승인을 받아야 한다. <개정 2008.2.29>
② 지방자치단체조합은 법인으로 한다.
* 권리의무의 주체가 되는 것을 법인이라 한다.
위 법규에 따르면, 지방자치단체조합은 '법인'으로 한다라고 규정하고 있다.
법인이란? 개인의 사회생활은 단체 속에서 영위되는 경우가 많은데 「민법」등은 비영리법인에 대하여, 「상법」은 회사에 대하여 권리ㆍ의무의 주체가 되도록 하고 있습니다. 이와 같이 법에 의하여 자연인과 마찬가지로 권리능력의 주체로서 법인격(권리능력)을 인정받은 사람들의 단체 또는 특정한 목적에 바쳐진 재산을 법인(法人)이라고 합니다.
즉, 법인은 권리능력의 주체로 인정 받는다. '권리능력'이라는 키워드가 새로 나와서 알아보자.
권리능력(權利能力)이란?
"권리를 향유하고 의무를 부담하는 자를 권리의 주체(主體：권리의무의 주체)라고 하며, 권리의 주체가 되는 것은 자연인과 법률이 인정한 법인이다. 이와 같이 권리의무의 주체가 될 수 있는 지위 또는 자격을 권리능력이라한다.
자연인(自然人)은 출생과 동시에 당연히 권리능력을 가지며, 사망과 동시에 권리능력 은 소멸한다(실종선고에 의하여도 권리능력은 소멸한 것으로 봄). 법인(法人)은 관청의 허가 를 얻어 등기를 함으로써 권리·의무의 주체가 된다. 태아(胎兒)는 아직 출생하지 않았으므 로 권리능력이 없는 것이 원칙이므로, 이 원칙을 관철하면 법률관계는 명료해지나 구체적 타당성을 결하는 경우가 있게 되므로 우리 민법은 중요한 법률관계에 관한 사항을 개별적으 로 열거하여 태아의 권리능력을 예외적으로 인정하고 있다(예：불법행위에 기한 손해배상의 청구, 법정상속, 유증 등의 경우). 또한 외국인의 권리능력에 대하여는 국가정책상 특별법에 의하여 권리의 향유가 금지 또는 제한되는 수가 있다.
권리능력은 유효한 법률행위를 할 수 있는 능력인 ‘행위능력(行爲能力)’과는 구별된다(행위능력을 가지지 못한 자를 ‘무능력 자’라고 함)."
아래는 대전환경사업지방자치단체조합 의 내용을 참고하였다.
ㅇ 지방자치단체조합 설립 필요성
대전도시공사는 1993년부터 5개 자치구와 생활폐기물 수집·운반 대행계약을 통해 사업을 수행해 왔으나 생활폐기물 처리사업의 지방공기업 독점은 부당하다는 대법원의 판결에 따라 민영화 전환 가능성이 떠오른 바 있음
생활폐기물을 처리하면서 능률을 기하고 시민의 편익증진을 위하여 민간영역에 생활폐기물 수집·운반 업무를 위탁하여 운영하기도 하지만 경제성 논리가 기초한 민간분야의 경우 고용과 임금인상에 따른 파업으로 지역주민에게 청소행정에 대한 불만의 요인으로 작용하기도 함.
정부의 폐기물 정책에 따른 대전환은 국민이 안심하는 공공중심의 안정적 관리체계를 구축함을 목표로 하고 있어 생활폐기물 수집·운반 업무의 공공성 유지 차원에서 지방자치단체조합 설립이 요구됨 .
지방자치권역에 적용되는 행정 시스템으로는 지역주민의 필요를 충족시키는데 한계가 발생하며 결국 행정의 광역화에 따른 지방자치단체의 상호의존성이 증가하면서 행정업무의 광역적 처리가 요구되고 공동의사결정의 필요성이 증가하고 있음.
지방자치단체는 원칙적으로 당해 사무를 자기의 재원과 책임으로 자기 완결적 업무수행이 기본이나 특정 사무의 경우에는 독자적 처리가 불가능한때도 있는데, 이 경우에는 지방자치단체의 사무처리능력을 보완하기 위하여 지방자치단체조합 설립이 요구됨.
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대전에는 대전환경사업지방자치단체조합이 있다. 해당조합은 현재 대전 5개구의 생활쓰레기와 음식물쓰레기를 수거하는 업무를 대행 처리하고 있다.
그리고 그 운영에 따르는 대행 비용을 각 구에서 지급하고 있다. 그리고 구성원은 각 구청에서 파견된 공무원으로 소관지자체에서 지급하게 된다. 환경사업을 전문으로 하는 지방자치단체조합을 통해 일을 처리하므로 환경사업에 집중하게 되며 5개구의 청소행정이 통일되고 효율적이고 합리적으로 운영되는 안정성이 있다고 할 수 있다.
특히 경계지역에 있는 지점에서 어디는 수거가 되고 어디는 수거가 안되는 등의 문제를 해결한다고 볼 수가 있다. 하지만 조합이 지자체의 조합이라 지자체 특성상 공무원의 마인드 특성이 반영되어 민원해결에 있어서 민간기업에 대해 비용지불에 대한 요구 시 그 반응이 조금은 덜 급하게 받아들여지는 느낌이 든다.
(특히 차량진입이 쉽지 않은 곳에서 조합을 통해 수거가 잘 이뤄지는 반면, 재활용 수거 사업은 조합에서 하지 않고 있기 때문에 같은 위치인데도 차량진입이 어려워서 수거가 잘 이뤄지지 않고 있기도 하다. 반면, 조합에서 생활쓰레기만 수집운반하기보다 재활용까지도 수집운반을 모두 맡아 처리하면 더 효율적으로 처리될 것이라는 의견도 있다.)
왜 조합은 입찰없이 가능한가?
1. 폐기물관리법 제14조(생활폐기물의 처리 등)제1항에 따르면 해당 조항에 따라, 관할 구역에서 배출되는 생활폐기무를 처리하도록 규정하여 지자체의 처리의무를 규정하고 있다. 또한 제2항에 의거 조례로 정하는 바에 따라, 해당 처리를 대통령령으로 정하는 자에게 대행하게 할 수 있다고 하고 있다.
2. 그러나 대통령령으로 정하는 자에는 지방자치단체조합이 포함되어 있지 않다.
3. 즉, 폐기물관리법 제14조제1항에 의거, 특별자치시장, 구청장은 관할 구역에서 배출되는 생활폐기물을 처리하여야 한다는 규정에 따라 대행이 아닌 직접 처리하는 것으로 본다는 것으로 이해할 수 있다.
그렇다면 지방자치단체조합을 만들어서 운영하는 경우 직영이라고 할 수 있는 것인가에 대해 살펴보면, 지방공기업법 제44조에 지방직영기업의 경영에 관한 사무
지방자치법 제159조(지방자치단체조합의 설립) ① 2개 이상의 지방자치단체가 하나 또는 둘 이상의 사무를 공동으로 처리할 필요가 있을 때에는 규약을 정하여 그 지방의회의 의결을 거쳐 시·도는 행정안전부장관의, 시·군 및 자치구는 시·도지사의 승인을 받아 지방자치단체조합을 설립할 수 있다. 다만, 지방자치단체조합의 구성원인 시·군 및 자치구가 2개 이상의 시·도에 걸치는 지방자치단체조합은 행정안전부장관의 승인을 받아야 한다. <개정 2008.2.29>
② 지방자치단체조합은 법인으로 한다.
법에 근거하여, 조합은 법인격을 부여되어, 계약 상대방으로서 지방자치단체와 계약을 체결할 수 있게된다. 이러한 점을 이용해 지방자치단체는 고유의 업무를 위탁 또는 대행업무 수행자로서 조합을 상대방으로 계약을 체결하고 그 대행업무 비용을 지급할 수 있게 된다.
다만 이런 경우에도 의문은 생기는데 이런경우 조합에서 청소사업 중 쓰레기수거 등의 업무들 하게 되는 경우 지자체직영이라고 할 수 있는지 아니면 별도의 지방자치단체조합이라는 법인에게 일을 맡기므로 대행이라고 할 것인지는 생각해 볼 문제다.
청소사업을 계약의 상대방으로서 그 업무의 주체로 처리한 결과에 대해서 별도의 비용을 받고 있는 관계고 계약의 상대방으로 업무를 맞기고 있는 점에서, 대행이라는 형태를 갖추고 있지만, 실질적인 처리주체가 지방자치단체가 합동으로 조직된 경우이고, 5개구가 실시하며 그 비용적인 부분의 합리적인 분배(더치페이)를 위해 계약의 형식을 수렴하는 것으로 이해된다.
그러나 대행관계에서 이뤄지는 것과 달리 구성원이 공무원으로 이뤄져 있기 때문에 다소 대등한 관계를 이루거나 보다 실재적으로는 5개구의 조합이라는 점에서 조합의 장이 해당 지자체 환경업무 부서장보다 더 영향력이 있을 것으로 사료된다. 그리고 비록 지자체장이 대행 비용을 조합에 매월 지급하는 입장이지만 조합장에게 평가 등을 미실시하고 있는 점을 보면 영향력 또는 권위가 상대적으로 조합이 크다고 느껴지기도 하는 점도 있다.
지방자치단체 조합설립 관련근거(행정안전부)
내용:
- 2개 이상의 지방자치단체가 구성원이 되어 하나 또는 둘 이상의 사무를 공동으로 처리할 목적으로 설립된 법인체
- 지방자치단체조합에 법인격을 부여하고 있으나, 조례 제정권은 불인정
- 지방자치단체조합과 행정협의회는 지방사무를 지방자치단체가 공동으로 처리하는 점에서 같지만, 법인격 유무에 따라 차이
연혁 : ’88. 4. 6, 지방자치법 개정
－ 지방자치단체 상호간 협력제도 신설(협력사업, 사무위탁, 행정협의회, 지방자치단체조합 등)
’89.12.30, 지방자치법 개정
－ 지방자치단체조합 사무기능 강화(특정사무의 전부 또는 일부 → 하나 또는 둘 이상의 사무로 명확화)
근 거 : 지방자치법 제159조 내지 제164조
| 방자치법 제159조 제1 ․ 2항 ① 2개 이상의 지방자치단체가 하나 또는 둘 이상의 사무를 공동으로 처리할 필요가 있을 때에는 규약을 정하여 그 지방의회의 의결을 거쳐 시․도는 행정자치부장관의, 시․군 및 자치구는 시․도지사의 승인을 받아 지방자치단체조합을 설립할 수 있다. 다만, 지방자치단체조합의 구성원인 시․군 및 자치구가 2개 이상의 시․도에 걸치는 지방자치단체조합은 행정자치부장관의 승인을 받아야 한다. ② 지방자치단체조합은 법인으로 한다. |
지방자치는 특정의 행정구역을 중심으로 배타적 권한을 행사하는 보통지방자치단체에 의하여 이루어지지만, 현실적으로 특정의 행정구역을 벗어나는 광역적 행정수요가 발생함에 따라 보통지방자치단체와는 다른 행정기구의 필요성이 제기되어 특별지방자치단체로서 지방자치단체조합제도가 마련되었다.
지방자치단체조합은 지방자치단체 간 광역적 협력방안의 하나로써, 1988년 전면 개정된 「지방자치법에서 지방자치단체조합에 관한 규정」을 명시하고 지방자치단체조합의 운영에 관한 법률적·행정적 장치가 만들어졌다. 이에 근거하여 1991년 ‘수도권매립지운영관리조합’, 2003년 ‘자치정보화조합’, 2004년 ‘부산진해경제자유구역청’, ‘광양만경제자유구역청’이 설립되었다.
https://www.archives.go.kr/next/search/listSubjectDescription.do?id=009952&sitePage=
지방자치법상 지방자치단체조합에 관한 한․일 비교
https://www.kci.go.kr/kciportal/ci/sereArticleSearch/ciSereArtiView.kci?sereArticleSearchBean.artiId=ART002448085
'조합'이란 민법상 2인 이상이 출자하여 공동 사업을 경영하기로 약정하는 계약에 의해 만들어진 단체로 규정한다.
| 제703조 (조합의 의의 )①조합은 2인이상이 상호출자하여 공동사업을 경영할 것을 약정함으로써 그 효력이 생긴다. ②전항의 출자는 금전 기타 재산 또는 노무로 할 수 있다. |
전국최초 구성, 2021.10.14.설립. 지자체 5개구 조합,
5개구의 공무원이 함께 업무를 처리하는 조직을 결성하였다.
대전시 산하기관, 반직영 정도...
대전환경사업지방자치단체조합은 27일 조합사무실이 위치한 유성구 갑천로 361-3(탑립동)에서 출범식을 개최했다.
이날 출범식은 코로나19 확산 방지를 위해 이택구 대전시 행정부시장과 5개 구청장, 도시공사 사장, 환경조합노조위원장 등 20여 명만 참석한 가운데 조합 설립 경과보고, 조합장 인사, 축사, 테이프 커팅 순으로 진행했다.
그동안 자치구 업무인 생활폐기물 수집·운반사업은 대전도시공사와 계약을 체결해 추진해오고 있었으나 2019년 대법원 판결에 따라 민간업체의 참여도 가능하게 됐다.
이에 따라 생활폐기물 처리의 공공성을 확보하고 환경사업원의 고용안정을 유지하기 위해 대전시의 승인을 받아 2021년 10월 14일 대전환경사업지방자치단체조합을 설립했다.
신재우 조합장은 이날 "전국 최초로 생활폐기물 처리를 위한 지방자치단체조합을 설립했으며 앞으로 대전환경사업지방자치단체조합은 쾌적한 생활환경 유지를 위해 생활폐기물처리의 공공성을 확보한 모범사례가 되도록 노력하겠다"고 말했다.
대전환경사업지방자치단체조합은 생활폐기물 처리를 위해 설립된 지방자치단체조합으로 자치구 파견공무원 13명, 환경사업원 448명, 그 외 공무직 5명으로 구성됐으며 2022년 1월 1일부터 생활폐기물 수집·운반업무를 수행하고 있다.
ㅇ 조합의 당사자 능력 유무 : 조합은 당사자 능력이 없다.
우리 민법은 사람 중 개인과 사단법인에 대하여만 권리·의무의 주체가 될 수 있는 권리능력을 인정하고(제3조, 제34조) 사람의 단체라고 하더라도 법인 아닌 사단이나 조합에 대하여는 권리능력을 인정하지 않고 있다. 그러면서 법인이 아닌 사단의 사원이 집합체로서 물건을 소유하는 때에는 총유로(제275조), 수인이 조합체로서 물건을 소유하는 때에는 이를 합유로(제271조) 규정함으로써 실체법상 법인이 아닌 사단과 조합을 구별하여 취급하고 있다. 이에 따라 실체법상 법인 아닌 사단과 조합의재산관계에 있어서는 다음과 같은 차이가 있다. 즉, 전자에 있어서는 재산이 사단이라는 집합체에 총유적으로 귀속되는 관계로 그 구성원은 사단의 적극재산에 대한 지분이 없는 반면, 사단의 채무에 대한책임도 없다. 이에 비하여, 후자에 있어서는 재산이 조합원에게 합유적으로 귀속되므로 조합원은 조합재산에 대하여 잠재적이나마 지분을 가지는 반면 조합채무에 대하여도 조합원들의 합유인 조합재산으로 공동책임을 짐과 동시에 그 지분에 따른 분할적 채무에 대하여 개인재산으로 무한책임을 진다(민법제712조). 한편 절차법상으로는 법인 아닌 사람의 단체 중 법인 아닌 사단에 대하여만 당사자능력(민사소송법 제52조)과 등기능력(부동산등기법 제26조)이 인정됨으로써 법인 아닌 사단은 그 소송과 집행에있어서는 사단법인과 마찬가지로 취급된다. 비영리 사단법인과 법인 아닌 사단은 관청의 허가(민법 제32조) 여부에 있어서만 차이가 있을 뿐 그 실체에 있어서는 차이가 없는 점을 고려하면 이러한 취급은당연하다. 그렇지만 조합의 경우에는 문제가 복잡하다. 먼저 조합에 당사자능력을 인정할 것인가 하는문제가 있다. 조합에 당사자능력을 인정할 경우 절차법적으로는 조합을 법인 아닌 사단으로 취급하는결과가 되어 조합의 실체법상의 재산관계와는 괴리가 생긴다. 따라서 조합에 관한 소송은 조합원 전원이 소를 제기하거나 소를 제기당할 수밖에 없다. 그런데 조합원이 많고 증감변동이 있을 경우 이러한소송은 번잡하게 된다. 이러한 소송상의 번잡을 피하기 위한 방법으로 조합에 당사자능력을 인정하여야 한다고 주장하기도 하나, 이로써 모든 문제가 해결되는 것은 아니다. 조합에 당사자능력이 인정되지않을 경우의 소송상의 번잡을 피하기 위해서는 선정당사자제도를 이용하거나, 조합원이나 업무집행자로 하여금 조합원 전원을 대리하여 소송을 수행하게 할 수도 있다. 그러나 전자의 제도는 수동소송에서는 이를 이용할 수 없는 한계가 있고, 후자의 방법은 제한된 범위의 사건에 한하여 인정될 수 있는것이어서 별 실익이 없다. 따라서 업무집행자가 있는 조합의 경우에는 그가 조합원 전원으로부터 소송신탁을 받아 임의적 소송담당자로서 소송을 수행하는 것이 소송의 번잡을 피하는 효과적인 방법이 될수 있다.
https://www.kci.go.kr/kciportal/ci/sereArticleSearch/ciSereArtiView.kci?sereArticleSearchBean.artiId=ART001774895
참고할 법:
law.go.kr/법령/협동조합기본법/
https://easylaw.go.kr/CSP/UnScRlt.laf?search_put=%EB%B2%95%EC%9D%B8%EC%84%A4%EB%A6%BD
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